近些年来，以外卖平台为代表的中国O2O平台业务发展走在世界前列，并由此带来了对“外卖骑手困在系统里”的普遍关注。
但是，所谓“困在系统里”的描述过分狭义地解释了系统的含意，将骑手的管理困局与互联网算法管理困局划上等号，并将消费者和平台经营者的权利放大，进而忽略了平台整治的重要主体——平台内经营者、其他社会主体和全社会保障系统的建设情状。这除了无助于互联网灵活用工真问题的解决，就会欺骗人们对于O2O平台新业态新经济的理解。若果将整治分为内外两个维度的整治，外卖骑手灵活用工的整治目前还基本逗留在平台自治的维度，外部维度的各个社会主体和社会系统的功能并未得到有效发挥。
问题主要呈现于内外两个层面
2021年1月中旬，一项面向数万名骑手的问卷调查显示，骑手中80%以上的受教育程度在中学专以下，骑手的工作流动性很高，超过三分之二的骑手每天工作均超过8个小时。骑手总体收入相较户口地人均收入较高，超过55.9%的骑手月收入超过了5千元。同时，超过45%的骑手存在在两个以上平台同时接单的情形。
笔者觉得，外卖平台灵活用工的问题主要呈现于内外两个层面，外部问题的主要表现是骑手的雇用关系不明晰、职业保障不足；内部问题的主要表现是骑手管理的相对封闭运行。两者在本质上均彰显了外卖行业整体整治思路和管理规范的缺位。
在平台外部，外卖骑手的雇用关系不明，外卖平台灵活用工群体普遍缺少职业保障或社会保障。去年的一项平台调查结果显示，包括专送和众包在内的所有骑手中仅35%的骑手享受了工伤保险，仅有32%的骑手享受了养老保险，62%的骑手享受了医疗保险（全部是新型农村合作医疗保险）。骑手雇用关系不明和职业保障不足带来的最大问题是：一旦出现意外车祸尤其是死伤车祸，骑手和第二人未能得到有效责任赔偿。
与此同时，骑手保障的实行同样困难重重，一方面社会保险存在异地收取困难的技术问题，一方面存在骑手交费意愿不足的问题。对于后者，部份灵活用工平台通过将骑手注册为个体工商户的方式给以解决，这么可以令骑手自行收取公积金，但这只能覆盖一小部份骑手。对于前者，骑手收取意愿囿于骑手的受教育程度和社会经历，前述平台调查显示超过80%的骑手对于公积金欠缺基本的认知度。同时，骑手因为平均需抚养扶养1至3人，对于攫取现金的需求较大。虽然要求她们收取公积金，有可能也并非为她们愿意接受。
送餐路上的外卖骑手。图／网路
在平台内部，平台对于骑手的管理是相对封闭的。理想中的平台功能主要是整合资源信息，将劳动力供需双方需求进行高效匹配。这一职能主要通过内外部规则和技术手段实现，如构建骑手信用评价系统、工时统计系统、接单匹配系统，完善骑手培训知识库和考评体系，研发更为智能的骑手头盔、无人配送车等武器。但是，在这一过程中，技术研制系统和其他内外整治系统欠缺沟通，各种规则对此并未发挥有效规制做用。值得一提的是，就平台在发展早期任何一项管理成本而言，假若提高到了恐吓平台生存的程度，都可能影响到新业态的发展。
网约配送员的管理规范缺位造成了配送员这个群体虽然规模巨大，却无法产生常规的、良性的行业管理机制，其背后的症结是骑手身处的系统并未有效产生。系统的不健全表现在未能对骑手实现职业组织化管理、行业管理和建设相对滞后、政府监管的地方性与外卖平台经济的全域性抵牾。
灵活用工整治的三对突出矛盾
目前，灵活用工的整治问题主要存在三对矛盾：
第一，骑手来源闲散与职业群体组织化管理的矛盾。传统的工会、行业组织等无不是要求劳动者群体集中在某个时空图式，并依托用人单位的组织力量得以轻易将群体组织集聚。但互联网灵活用工众包模式的特点恰恰是劳动群体零星分散在各地，无论是时间上还是地域上均非同步工作，只是在众包平台这个特定图式里才是共同从事网约配送员这一职业。
同时，劳动者从事劳动过程的主要方式从密集分布弄成了片状分布，劳动者仅仅在线上接单APP这一特殊的空间和时间里相遇，对骑手未能在组织化管理上寻求契机。骑手自发产生的合力可能仅仅基于老乡血缘等传统人际关系，由一冷门群体集聚解决工资和安全争议，争议在则聚，争议无则散。为此，针对这一用工群体的特点，只能由外部力量介入为其成立与劳动权益保障、劳动技能提高等与职业建设相关的组织。
第二，外卖平台业务发展的高竞争和行业管理滞后的矛盾。互联网餐饮外卖行业目前存在高竞争的情形，某些抢占市场上绝大多数市场份额的外卖平台存在强制店家签订独家合同等不正当竞争行为。平台竞争的相对无序对应的是外部行业管理的相对无序，外卖平台在各自的管理领域内一般各行其是，对于骑手送餐时间的限定和保险的收取成为了外卖平台竞争的重要一环。
第三，政府整治的地方性与平台营运的全域性之间的矛盾。值得注意的是，北京市、浙江省和福建省等经济发达地区在外卖平台整治上早已做出了地方性的先行先试的探求。广州市的整治路径集中于交通安全，而福建的路径集中在工伤保障。但鉴于外卖平台依托于互联网背景下的全域性，地方立法的特定图式未能实现完全覆盖。假如平台适用了某一地区的立法，意味着平台管理会出现一地一策的结果。这于管理的成本效率而言，比列明显失调，而一旦各地新政法律标准良莠不齐，平台的内部管理还会深陷无所适从的“头痛医头、脚痛医脚”的窘境。
以互联网思维来整治互联网
据悉，专注于前端或则某个阶段的监管并未能取代事前事中的监管外卖平台，因而对于灵活用工的整治应当有一个总体性的思路。笔者觉得，这个思路应当就是要以互联网思维来整治互联网。互联网整治思维首先意味着整治方法的脱域性和灵活性、便利性，其次意味着整治主体的多元性和能动性。
图／网路
第一，依照互联网外卖平台灵活用工特点制订恰当的职业保障方案。
传统劳动关系是工业化时代的产物，互联网时代对于灵活用工的整治应适当适当突破既有制度，为灵活用工群体订制适宜其需求的保障形式。这首先要求在骑手的管理方法上充分遵守互联网平台特点，发挥平台信息服务和调配资源的功能，在具体管理方法上尊重平台基于业务发展的自治，在管理责任和费用分担上充分考虑新业态发展需求，在成本利润评判基础上合理分配整治责任，防止以过大的责任赋于和费用总额拖垮平台。
其次，要求在骑手保障形式上充分尊重灵活用工群体的用工特点。灵活用工群体的职业保障终究是社会保障系统的组成部份，社会保障的大系统不健全，骑手保障则很难取得突破性进展。目前，在医保供给不足的情况下，互联网外卖平台大多尝试通过商业险的方法来解决，但这只能解决一时一地的问题，长远而言互联网灵活用工职业保障制度还是应在社保保障这个系统内给以协调统筹解决。
简单来说，即是将社会险（或职业险）和商业险相结合，社会保险则应以工伤险和医疗险为首要解决种类。在最须要解决的工伤保障上应为灵活用工人员筹建按天或则按单缴交、日付月结的灵活保险收取方法，劳动三天就有三天的保障，并按照骑手认知不足和意愿不足的特点在充分宣导基础上适当强制要求骑手订购。
第二，构建由行业主管部门牵头的互联网外卖平台灵活用工多元共治方式。
建议由行业商会等组织牵头各方进行整治，最大程度汇聚外卖平台经营者共识，为各个代理商、人资商的营运制订最低统一标准，为骑手的职业标准和保障方案完善统一职业标准，这么才能达成行业管理的基本共识。针对目前灵活用工群体分布零散的情形，对骑手的组织化管理应更多化解融入在基层整治体系中，帮助骑手融入城市，使其不再成为系统的受困者。
第三，合理分配平台责任，平衡劳动群体保障和业态发展需求。
在司法裁判上，建议应慎重司法裁判作为外卖行业管理最后一道防线的导向作用，各地司法判例在基本事实认定和法律适用上应有相对一致的裁判思路，在推动业务发展、增进灵活用工群体保障以及“案结事了”的裁判思路间达成利益平衡。
具体而言，针对互联网外卖平台大多由代理商和人资商等商事主体来管理骑手的情形，应在具体裁判中充分给以审视，适当将骑手的实际签约主体或管理组织追加到诉讼中来，从司法裁定角度督促其分担骑手管理和保障的责任。
据悉，司法机构应充分审视各种保险主体在案件解决中的关键支撑作用，在结案时追加保险公司作为案件主体，统筹解决骑手纠纷，降低毋须要讼累。
第四，探求构建对灵活用工群体行之有效的纠纷化解途径。
在司法途径之外，针对灵活用工群体薪资争议、劳动争议、安全车祸多发等情形，应完善适宜灵活就业人员的小额或日常纠纷解决路径。通过第三方平台或则依托平台构建有效的申述渠道、复议机制和仲裁机制，将各种纠纷化解在后端。
考虑到灵活就业人员群体分布分散、保障意识不足等情形，建议搭建专门针对灵活就业人员的第三方纠纷解决平台，为其提供快速的纠纷咨询、投诉、申诉、处理、仲裁的一站式解决通道。该平台可以设置在人社部门或则劳动仲裁部门之下，由行业商会在有关部门指导下负责操作执行外卖平台，并联系统筹人社部门、保险公司、互联网平台、研究机构和基层组织等多元主体。考虑到灵活用工群体依托互联网平台举办工作情形较为普遍，该纠纷解决平台应提供线上、线下两种沟通渠道，以利于纠纷的及时响应与化解。
（作者系阿里本地生活法律新政研究中心研究员）
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视觉编辑|王硕朱雨晨
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